Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Přibáně, soudce zpravodaje Martina Smolka a soudce Pavla Šámala o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti KLADRUBSKÁ a.s., sídlem Vojenice 80, Kladruby, zastoupené advokátkou JUDr. Sylvií Sobolovou, Ph.D., sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1, proti usnesení Nejvyššího správního soudu č. j. 8 Afs 208/2024-83 ze dne 25. srpna 2025 a proti rozsudku Městského soudu v Praze č. j. 17 A 130/2021-327 ze dne 5. srpna 2024, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze jako účastníků řízení a Ministerstva průmyslu a obchodu, sídlem Na Františku 1039/32, Praha 1, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci a obsah napadeného rozhodnutí
1.Stěžovatelka se ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí. Tvrdí, že správní soudy porušily její právo na soudní a jinou právní ochranu, resp. právo na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod, právo na účinné opravné prostředky ve smyslu čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a ústavně chráněný princip rovnosti zbraní ve smyslu čl. 37 odst. 3 Listiny. 2.Stěžovatelka patří do koncernu Agrofert. V roce 2020 požádala o poskytnutí dotace v rámci Operačního programu podnikání a inovace pro konkurenceschopnost. Její žádost Ministerstvo průmyslu a obchodu (dále jen "ministerstvo") zamítlo a dotaci jí nepřiznalo, ačkoli splnila věcná kritéria. Odůvodnilo to auditem Evropské komise týkajícím se střetu zájmů. Zamítavé rozhodnutí ministerstva napadla stěžovatelka správní žalobou.
3.Městský soud žalobě stěžovatelky vyhověl a zamítavé rozhodnutí ministerstva zrušil, neboť došel k závěru, že ministerstvo se mělo samo zabývat otázkou střetu zájmů, ne pouze přejímat závěry Evropské komise.
4.Ministerstvo napadlo rozsudek městského soudu kasační stížností. Nejvyšší správní soud ministerstvu vyhověl, neboť došel k závěru, že jeho rozhodnutí nebylo nezákonné. Rozsudek městského soudu tak zrušil a vrátil věc k dalšímu řízení (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 Afs 42/2023-104 ze dne 24. 5. 1013).
5.Ve věci tak rozhodoval městský soud podruhé. V návaznosti na rozsudek Nejvyššího správního soudu žalobu zamítl; tento zamítavý rozsudek nyní stěžovatelka napadá ústavní stížností. Městský soud mimo jiné vysvětlil, že se s ohledem na nepřípustnost žalobního bodu nemohl zabývat argumentem žalobkyně týkajícím se tzv. přezávazkování.
6.Ke kasační stížnosti stěžovatelky rozhodoval ve věci podruhé i Nejvyšší správní soud. Kasační argumentaci stěžovatelky rozdělil do tří částí. Zaprvé, argumentaci mířící přímo proti již vysloveným závěrům předchozího zrušujícího rozsudku označil za nepřípustnou z důvodu, že těmito argumenty stěžovatelka opětovně zpochybňuje otázky, které Nejvyšší správní soud v této věci již závazně vyřešil. Zadruhé, argumentaci související s využitím institutu tzv. přezávazkování operačního programu rovněž označil za nepřípustnou, byť z jiného důvodu: stěžovatelka totiž tento argument nevznesla v (blanketní) kasační stížnosti ani v její doplnění, nýbrž až o více než měsíc později v replice. Zatřetí, argumentaci týkající se namítaného překročení mezí správního uvážení ministerstvem Nejvyšší správní soud připustil a posoudil, avšak vyhodnotil ji jako nedůvodnou, s odkazem na ustálenou judikaturu. Kasační stížnost stěžovatelky proto Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl.
II.
Argumentace stěžovatelky
7.Stěžovatelka namítá, že správní soudy se odmítly vypořádat s jejími tvrzeními, argumentací a důkazními návrhy, čímž zasáhly do jejího práva na spravedlivý proces, práva na účinné opravné prostředky a principu rovnosti zbraní. Detailně v ústavní stížnosti opakuje svou námitku týkající se přezávazkování, kterou městský soud odmítl vypořádat, neboť ji - dle stěžovatelky mylně - považoval za opožděně učiněnou. Toto opomenutí mělo dle stěžovatelky zcela zásadní dopad na výsledek soudního přezkumu.
8.Ve vztahu k řízení o kasační stížnosti stěžovatelka uvádí, že Nejvyšší správní soud bez bližšího odůvodnění označil argumentaci stěžovatelky týkající se přezávazkování za opožděnou, ačkoli se stěžovatelka v doplnění kasační stížnosti výslovně vymezila proti údajné opožděnosti argumentace. Argument přezávazkování byl v řízení před městským soudem uplatněn naprosto korektně prostřednictvím rozvinutí řádně a včas uplatněného žalobního bodu, přičemž tím, že se správní soudy s touto námitkou odmítly zabývat a provést stěžovatelkou navržené důkazní návrhy, vážným způsobem zasáhly do stěžovatelčiných procesních práv. Správní soudy k tíži stěžovatelky bez jakékoliv opory v právu zakotvily institut extrémní koncentrace řízení, která nemá v procesních předpisech upravujících občanské a správní soudní řízení obdoby.
9.Stěžovatelka dále rozsáhle rozvádí věcné argumenty týkající se přezávazkování a vykročení ministerstva z mezí správního uvážení. Ve vztahu k otázce, zda byl žalobní bod týkající se přezávazkování uplatněn včas, vychází z odborné literatury i judikatury, v níž se Nejvyšší správní soud přiklonil k široké definici žalobního bodu. Opakuje, že argument přezávazkování nebyl v řízení před městským soudem žalobním bodem novým, nýbrž že šlo pouze o rozvinutí, resp. prohloubení žalobního bodu, že obavy ministerstva o neproplacení dotace nejsou relevantním důvodem pro zamítnutí dotace.
10.Stěžovatelka má za to, že pokud je správnímu orgánu ve správním soudnictví dovoleno vznášet nové argumenty, zatímco žalobci je zakázáno uvádět jakékoli skutečnosti a navrhovat jakékoli důkazy nad rámec textu podané žaloby, tak jde nejen o zjevné porušení práva na spravedlivý proces, ale rovněž o rozpor se zásadou rovnosti zbraní ve smyslu čl. 37 odst. 3 Listiny a o porušení čl. 13 Úmluvy, jež zakotvuje právo na účinné právní prostředky nápravy. III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
11.Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí. Stěžovatelka je řádně zastoupena a Ústavní soud je k projednání ústavní stížnosti příslušný.
12.Ústavní soud však shledal, že ústavní stížnost je nepřípustná v části argumentace mířící proti rozhodnutí městského soudu, a to v tom rozsahu, v němž stěžovatelka řádně nevyčerpala opravný prostředek (jak bude podrobněji vyloženo níže). Ústavní stížnost je totiž vůči ostatním prostředkům nápravy ve vztahu subsidiarity, a proto je nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). 13.Ve zbytku je ústavní stížnost přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny procesní prostředky k ochraně svých práv.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
14.Ústavní soud posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že je zjevně neopodstatněná.
15.Jestliže ústavní stížnost směřuje proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k posouzení, zda v řízení nebyly porušeny chráněná práva nebo svobody účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, a zda lze řízení jako celek pokládat za spravedlivé.
16.Podstatou ústavní stížnosti je tvrzení stěžovatelky, že správní soudy k její tíži zavedly institut extrémní koncentrace řízení, čímž porušily její procesní práva garantovaná v hlavě páté Listiny a v čl. 13 Úmluvy.
17.Ústavně zaručené právo na soudní ochranu garantuje jednotlivci možnost domáhat se stanoveným postupem ochrany svých práv před nezávislým a nestranným soudem. Tento postup není upraven na úrovni ústavního pořádku, nýbrž v zákonných procesních předpisech (čl. 36 odst. 4 Listiny), které kogentně stanoví, jakými konkrétními způsoby a procesními instituty lze právo na soudní ochranu prosazovat. Dodrží-li jednotlivec takto stanovený postup a soud přesto odmítne o jeho právu rozhodnout, dochází k porušení práva na soudní ochranu a k ústavně nepřípustnému odepření spravedlnosti [srov. nález sp. zn. III. ÚS 3045/17 ze dne 13. 3. 2018, bod 16]. 18.Právo na přístup k soudu však neplatí absolutně; může podléhat zákonným omezením. Ústavní soud musí zkoumat, zda omezení práva na přístup k soudu nezasahují do samotné podstaty tohoto práva (srov. nález sp. zn. III. ÚS 3997/19 ze dne 19. 5. 2020, bod 77; či usnesení sp. zn. III. ÚS 314/14 ze dne 5. 6. 2014). To platí i pro řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem: ačkoli totiž kasační stížnost představuje mimořádný opravný prostředek, jehož existence sama nepožívá ústavněprávní ochrany, rozhodování o něm není vyjmuto z rámce ústavněprávních principů a ústavně zaručených práv a svobod [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 623/23 ze dne 14. 5. 2024, bod 13].
19.V řízení před správními soudy spočívá zákonné omezení procesních práv mimo jiné v tom, že soudní řízení správní je ovládáno zásadou koncentrace (srov. usnesení sp. zn. I. ÚS 3146/23 ze dne 28. 8. 2024 či usnesení sp. zn. II. ÚS 4398/12 ze dne 4. 4. 2013). To znamená, že v řízení o žalobě proti rozhodnutí je možné formulovat žalobní námitky (tzv. žalobní body) pouze ve lhůtě pro podání žaloby (§ 72 odst. 1 s. ř. s.). Řízení o žalobě proti rozhodnutí totiž neslouží k všeobecnému přezkumu zákonnosti, ale je ovládáno dispoziční zásadou: správní soud napadené rozhodnutí přezkoumává v mezích řádně a včas uplatněných žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s. ř. s.). Jinými slovy, je na adresátech správních rozhodnutí, co učiní předmětem soudního sporu se žalovanými správními orgány, včetně toho, do jaké podrobnosti a konkrétnosti správním soudům své žalobní námitky vylíčí. 20.Rovněž řízení o kasační stížnosti je ovládáno zásadou dispoziční: stěžovatel má mimo jiné povinnost označit rozsah, v němž napadá rozhodnutí krajského soudu, přičemž takovým rozsahem a důvody kasační stížnosti je pak Nejvyšší správní soud vázán. Stanovený způsob podání umožňuje kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů pouze ohlásit, tedy podat blanketní stížnost a doplnit její náležitosti na základě výzvy soudu dle § 106 odst. 3 s. ř. s. Pokud je stěžovatel takto vyzván k doplnění kasační stížnosti, může kasační stížnost rozšířit jen ve lhůtě jednoho měsíce, pokud tato lhůta nebyla na včasnou žádost stěžovatele z vážných důvodů soudem prodloužena (srov. nález sp. zn. II. ÚS 136/06 ze dne 14. 3. 2007 či nález sp. zn. I. ÚS 138/06 ze dne 10. 8. 2006). 21.Jak uvedl Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí, stěžovatelka podala blanketní kasační stížnost, kterou pak ve lhůtě určené soudem doplnila o odůvodnění. Argumentace týkající se přezávazkování se sice v odůvodnění kasační stížnosti objevila, avšak nemířila proti závěrům městského soudu o nepřípustnosti nového žalobního bodu, nýbrž věnovala se významu institutu přezávazkování pro věc samou. K otázce přípustnosti či nepřípustnosti nového žalobního bodu v řízení před městským soudem se stěžovatelka vyjádřila až v replice, tedy po uplynutí lhůty k doplnění kasační stížnosti.
22.Stěžovatelka s tímto nesouhlasí a namítá, že se v doplnění kasační stížnosti proti údajné opožděnosti argumentace ve vztahu k přezávazkování výslovně vymezila. V ústavní stížnosti cituje předmětnou část doplnění kasační stížnosti, kterou považuje za klíčovou pro přípustnost svého argumentu.
23.Ústavní soud si od Nejvyššího správního soudu vyžádal soudní spis, aby ověřil průběh řízení o kasační stížnosti stěžovatelky. Ze spisu je zřejmé, že podrobnější argumentaci širokou definicí žalobního bodu stěžovatelka skutečně vznesla až v replice, nikoli v doplnění kasační stížnosti. V posledním odstavci doplnění kasační stížnosti stěžovatelka pouze velice rámcově naznačila, že městský soud neprovedl navržené důkazní prostředky týkající se tématu přezávazkování. Ústavní soud má za to, že pokud by Nejvyšší správní soud přistoupil k podání stěžovatelky velice vstřícně, mohl tento poslední odstavec doplnění kasační stížnosti posoudit jako stížnostní bod týkající se sporné otázky vymezení žalobních bodů v řízení před městským soudem. Přesto však postup Nejvyššího správního soudu není ani neudržitelný, ani protiústavní, a to zejména s ohledem na to, že Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí pro úplnost uvedl, že se již v obdobné věci ztotožnil se závěrem městského soudu o opožděnosti žalobní námitky týkající se přezávazkování (viz bod 14 napadeného rozhodnutí NSS, kde je citováno skutkově obdobné rozhodnutí, konkrétně rozsudek NSS č. j. 3 Afs 179/2024-74 ze dne 11. 7. 2025). Z toho plyne, že i pokud by Nejvyšší správní soud posoudil sporný argument stěžovatelky jako přípustný a meritorně se jím zabýval, na výsledku soudního sporu by to nic nezměnilo.
24.Podobně i Ústavní soud může nad rámec všeho výše uvedeného doplnit, že i pokud by byla námitka týkající se institutu přezávazkování přípustná - quod non - nemohla by nic změnit s ohledem na závěry Nejvyššího správního soudu k otázce mezí správního uvážení ve skutkově prakticky totožných případech, které byly následně aprobovány i v judikatuře Ústavního soudu (viz např. usnesení sp. zn. IV. ÚS 2693/25 ze dne 12. 11. 2025, bod 12; usnesení sp. zn. IV. ÚS 1758/24 ze dne 4. 9. 2024; usnesení sp. zn. III. ÚS 1389/24 ze dne 18. 6. 2024; nebo usnesení sp. zn. II. ÚS 1469/24 ze dne 3. 7. 2024).
25.Závěr, že argument stěžovatelky týkající se přezávazkování byl u Nejvyššího správního soudu nepřípustný, však z hlediska ústavněprávního obstojí, a to také s ohledem na to, že Nejvyšší správní soud se - stručně, ale přesvědčivě - pro jistotu vypořádal i s eventualitou, pokud by sporný argument stěžovatelky byl přípustný. Ústavní soud zde proto nevidí důvod pro svůj případný kasační zásah, neboť neshledal pochybení, které by opodstatňovalo závěr o porušení ústavně garantovaných práv stěžovatelky. Nejvyšší správní soud postupoval v souladu se zákonnou úpravou (§ 106 odst. 3 s. ř. s.), když stěžovatelku vyzval k doplnění kasační stížnosti v jednoměsíční lhůtě a k námitkám vzneseným po uplynutí této lhůty nepřihlížel (srov. např. nález sp. zn. I. ÚS 390/05 ze dne 31. 1. 2006). 26.Jelikož Nejvyšší správní soud námitku stěžovatelky týkající se vymezení žalobních bodů obsahově neposoudil, je argumentace stěžovatelky ve vztahu k napadenému rozhodnutí městského soudu v tomto rozsahu materiálně nepřípustná. Jak plyne z judikatury Ústavního soudu, materiálně nepřípustná je zásadně taková námitka obsažená v ústavní stížnosti, která nebyla uplatněna v předcházejícím řízení způsobem, který by umožnil soudu ji obsahově posoudit, přičemž z okolností věci je patrno, že tomuto uplatnění nic nebránilo (srov. nález sp. zn. III. ÚS 377/20 ze dne 2. 8. 2022). Je logické, že má-li Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti hodnotit ústavnost napadeného rozhodnutí obecného soudu, je referenční rámec tohoto přezkumu vytyčen primárně samotným stěžovatelem, na kterém spočívá břemeno tvrzení. Zásada subsidiarity řízení o ústavní stížnosti totiž nespočívá jen ve vyčerpání procesních prostředků ve formálním smyslu, nýbrž obsahuje i požadavek předestření relevantních námitek obecným soudům, jimž ochrana všech základních práv a svobod přísluší (čl. 4 Ústavy). 27.Ústavní soud se konečně nemůže ztotožnit ani s námitkou stěžovatelky, že v řízení před správními soudy došlo k porušení jejího práva ve smyslu čl. 13 Úmluvy. Dle tohoto ustanovení musí mít každý, jehož práva a svobody přiznané Úmluvou byly porušeny, účinné opravné prostředky před národním orgánem.
28.Článek 13 Úmluvy má akcesorický charakter a lze se jej domáhat pouze ve vazbě na jiné ustanovení Úmluvy. Dle judikatury ESLP je tento článek "pouze doplňkový k ostatním právům a svobodám přiznaným Úmluvou a použije se jen ve spojení se substantivním právem upraveným Úmluvou" (viz rozsudek ESLP ze dne 23. 6. 2011 ve věci Diallo proti České republice, stížnost č. 20493/07, bod 55; srov. také Kmec, J. Kapitola XXIII [Právo na účinné opravné prostředky (čl. 13 EÚLP)]. In Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. et al., Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2025, s. 1554-1555).
29.Stěžovatelka však svůj argument o chybějícím účinném prostředku nápravy s žádným dalším materiálním ustanovením Úmluvy nespojuje.
30.I kdyby se stěžovatelka dovolávala ustanovení čl. 13 Úmluvy správně, tedy ve vazbě na jiné materiální ustanovení Úmluvy, nemohla by s tímto argumentem uspět, neboť měla k dispozici správní žalobu a kasační stížnost jako účinné prostředky nápravy. To, že v důsledku vlastních opomenutí nevyužila potenciál těchto procesních institutů, nemůže založit porušení čl. 13 Úmluvy.
31.Ústavní soud s ohledem na výše uvedené ústavní stížnost mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků odmítl podle ustanovení § 43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu zčásti jako návrh zjevně neopodstatněný a zčásti jako návrh nepřípustný podle § 43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu. Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. dubna 2026
Jiří Přibáň v. r.
předseda senátu